La prescripción de las facultades sancionadoras de la función pública es una institución jurídica con un fin particular: precautelar la seguridad jurídica del administrado. Sin embargo, la norma contenida en la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado (LORCPM) tiene una redacción particular que parecería limitar seriamente su aplicabilidad. Una norma de prescripción —casi— inaplicable es una norma que no cumple con su objetivo y que, por lo mismo, merece urgente revisión.
Aunque aparentemente riña con la lógica y el sentido de justicia que el mero paso del tiempo convierta a una persona culpable de una infracción en inimputable, entendida de forma comprensiva, la prescripción de la facultad sancionadora del Estado es una institución fundamental en un sistema jurídico. Ella actúa como uno de los muros de contención frente al abuso y arbitrariedad de la administración, evitando el oportunismo en el inicio de procedimientos, la dilación injustificada de los mismos y la incertidumbre para el administrado. Exige a la administración actuar de forma rápida y eficiente para identificar, probar y sancionar infracciones.
La clave de la prescripción está, entonces, en el tiempo, que debe ser razonable, objetivo y estar establecido de forma precisa —contando con el hito desde el que ha de empezar a correr—. Así lo hace nuestra norma administrativa general, que dice:
Art. 245.- Prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora. El ejercicio de la potestad sancionadora prescribe en los siguientes plazos:
1. Al año para las infracciones leves y las sanciones que por ellas se impongan.
2. A los tres años para las infracciones graves y las sanciones que por ellas se impongan.
3. A los cinco años para las infracciones muy graves y las sanciones que por ellas se impongan.
Por regla general los plazos se contabilizan desde el día siguiente al de comisión del hecho. Cuando se trate de una infracción continuada, se contará desde el día siguiente al cese de los hechos constitutivos de la infracción.
Cuando se trate de una infracción oculta, se contará desde el día siguiente a aquel en que la administración pública tenga conocimiento de los hechos.
La norma establece tiempos exactos (de uno, tres y cinco años) por tipo de infracción, todos contados desde la comisión de los hechos sancionables o del día del cese para infracciones continuadas.
Pero cuando llegamos a la LORCPM, la redacción adoptada por el legislador se aleja de la fórmula típica establecida en el COA. Dice:
Art. 70.-Prescripción de las facultades administrativas y de las sanciones.-La facultad de iniciar el proceso administrativo de oficio o a petición de parte al que se refiere esta Ley, prescribe en el plazo de cuatro años, computados desde el día en que se hubiere tenido conocimiento de la infracción o, en el caso de infracciones continuadas, desde el que día en que hayan cesado.
Las sanciones impuestas por el cometimiento de infracciones prescribirán a los ocho años.
La prescripción se interrumpe por cualquier acto de la Administración con conocimiento formal del interesado tendiente al cumplimiento de la Ley y por los actos realizados por los interesados con el objeto de asegurar, cumplir o ejecutar las resoluciones correspondientes.
La complejidad de esta norma salta a la vista: según ella, el plazo de cuatro años se contará desde “el día en que se hubiere tenido conocimiento de la infracción”. La pregunta natural que surge es: ¿el día en que quién haya tenido conocimiento de la infracción? Esta redacción no solo resulta sui generis en la legislación ecuatoriana; no existe en otras leyes de competencia a nivel internacional norma parecida. Por ejemplo, Chile, Perú y España —esta última, ley que sirvió como base para nuestra LORCPM— tienen fórmulas de prescripción objetivas, similares a las de nuestro COA. Colombia, que tiene una formulación algo más cercana, sí especifica quién es la persona desde cuyo conocimiento de la infracción ha de contarse el tiempo —el afectado—; y agrega que en todos los casos la prescripción opera pasados tres años desde el cometimiento.
La respuesta a la pregunta de quién es quien debe tener conocimiento de la infracción para que corra el tiempo en la LORCPM nos deja dos alternativas: el afectado y la administración. La primera, sin embargo, no parece encajar con la naturaleza del procedimiento de competencia, que establece que será la Superintendencia de Competencia Económica (SCE) quien tendrá la acción de forma exclusiva en la materia. No existe, además, medio para conocer efectivamente cuándo conoció el afectado de la infracción.
Pero si debe contarse la prescripción desde el día en que la SCE tuvo conocimiento de la infracción, la norma resulta, en la práctica, casi inútil. La SCE tiene tres formas de “enterarse” de la infracción: por noticia de otro órgano de la administración, por denuncia del legitimado y por noticia criminis. Los casos de denuncia cuentan con procedimientos establecidos en la Ley, que obligan a la SCE —una vez recibida la noticia— a actuar e iniciar un procedimiento sancionador en unos plazos determinados. En estos casos, naturalmente, es muy improbable —casi imposible— que se dé una prescripción, pues el plazo desde que la SCE se “entera” de la infracción hasta que empieza el procedimiento formal es harto menor a cuatro años. Los casos restantes —de noticia de otro órgano de la administración y noticia criminis que debe de causar el inicio de oficio de un procedimiento sancionador— si bien no cuentan con un procedimiento en la Ley, tienen uno a nivel reglamentario. El caso es, entonces, similar, pues el procedimiento manda a que se abran investigaciones formales mucho antes de los cuatro años.
Quiere decir que el único tipo de caso que existe para que opere la prescripción en nuestro régimen de competencia es aquel en el que exista algún impedimento –fuera de lo contemplado en las normas– que cause un retraso superior a los cuatro años en la tramitación de la noticia antes de que se inicie oficialmente un proceso sancionado. No son muchos los casos que calzan dentro de esta categoría.
Viene a la mente uno: El remoto caso en el que por un evento existiera la imposibilidad para la SCE de notificar con la denuncia —o el informe que recomienda el inicio de una investigación formal— a alguno de los denunciados en la etapa preliminar durante cuatro años. Dado que la LORCPM no contempla que se inicie una investigación formal sin que los imputados hayan todos sido notificados y tenido la oportunidad de presentar sus descargos, esta imposibilidad incapacitaría a la SCE a incoar esa etapa en el tiempo previsto en la Ley y demás normas antes de que opere la prescripción.
La imposibilidad de notificación no debe, sin embargo, estar motivada en el desconocimiento del domicilio —pues en ese caso se podría notificar por la prensa conforme al 56 del Código Orgánico General de Procesos—. Por lo que la única situación que podría dar lugar a un caso así es aquella en la que la notificación requiera de algún tipo de formalidad —como un exhorto—, y que esta última sea de imposible cumplimiento en menos de cuatro años. Esta, claro está, es una circunstancia muy infrecuente, pues implica el cometimiento de infracciones por parte de personas no domiciliadas en el país, cuyas actividades rara vez produce efectos económicos directos en él. Pocas situaciones más parecerían dar lugar al tipo de caso necesario para prescribir la facultad sancionadora de la SCE.
Resulta entonces que es más fácil que “un camello pase por el ojo de una aguja” a que un administrado logre prescribir la facultad sancionadora de la SCE. El resultado es una norma que no cumple su propósito, pues no limita las facultades de la administración ni le obliga a actuar de forma eficiente. Tampoco garantiza la seguridad jurídica del administrado, que encuentra que puede ser procesado por conductas anticompetitivas años después de haberlas cometido. Es urgente una reforma que ajuste la norma de prescripción de nuestra Ley a los estándares internacionales, contando el tiempo desde el cometimiento de las infracciones para que opere dicha institución.
